土地综合整治应充分发掘和认识乡村价值——合村并居引发的思考
本文讨论了土地综合整治为何需要充分发掘和认识乡村价值以及其中可能破坏乡村价值的情况：一是从解决乡村问题、乡村振兴和应对全球危机的角度解释土地综合整治如何为乡村价值提供展现平台；二是结合生活、生产、生态空间和疫情场景发掘乡村的不同价值，为打造三生空间提供工作思路；三是反思“一刀切”地腾退土地所引发的问题，既伤了农民又破坏了乡村价值。笔者认为：土地综合整治不能偏离为乡村振兴的初衷，甚至破坏社会稳定，要充分发掘和认识乡村价值，进而能够因地制宜，打造不同的特色乡村整治案例，示范引领更多的农村农民自愿主动参与土地综合整治。
近期合村并居导致的农民抵制问题引发了不少学者的思考，“一刀切”的做法被许多学者们诟病，为了腾退土地引起的拆迁过急补偿过低等问题更是遭到了农民的抵制。其中某市希望上级政府将之列为“全域土地综合整治试点”，允许地方扩大城乡建设用地增减挂钩规模从而获得更多土地收益。“全域土地综合整治试点”是中央在去年提出的要求，并确定了到2020年开展300个土地综合整治示范村镇建设，2022年建设1000个土地综合整治示范村镇的目标。土地综合整治是针对乡村耕地分布碎片化、建设用地利用低效化、生态用地退化以及空间布局无序化等问题，在国土空间规划的引领下，统筹推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复三项具体工作任务。自然资源部国土整治中心高级工程师赵庆利也给出了尊重农民意愿，因地制宜分类施策的建议。但试点工作实施时间较短，需要整合的资源众多，涉及的政府部门复杂，并且同样会涉及到“合村并居”中腾退土地的工作，如何保证乡村土地综合整治不出现“合村并居”中的负面影响，达到预期效果，值得认真思考。
图片来源于中国文明网
1.土地综合整治是展现乡村价值的平台
近年来，伴随着我国工业化、城镇化和农业现代化加快推进，土地供需矛盾日益凸显，农村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态环境低质化等问题并存，依靠单一要素、单一手段的土地整治模式已难以解决问题，亟需通过全要素土地综合整治农村山水林田湖草，全域优化农村生活、生产、生态国土空间布局，夯实乡村发展基础，实现乡村有机更新。土地综合整治因此成了乡村建设的有利抓手。
温铁军教授认为农村数以百万亿计的生态资源，若按照习近平总书记提到山水田林湖草综合系统开发，就得推进“生态产业化和产业生态化”，最后实现“生态资本深化”。乡村振兴是为了支持生态文明战略，改变过去20年搞农业产业化的粗放数量型增长的发展方式。因此土地综合整治成了实施乡村振兴和经济转型的重要手段。
温铁军教授认为农村家庭不能开除家庭成员，内部分工产生的收益在内部的分配是天然合理的。村社也类似，不能开除同村的成员。因此乡村是最能够发挥内部性作用的原住民聚落，而乡土社会是一个能够内部化处置外部性风险的社会载体。如果过于激进地强调把农村转化成城市，对农村人口庞大的发展中国家未必那么积极、那么有意义；相反，维持一定的乡村社会的发展，特别是像中国大陆这样面对全球化挑战的时候加强乡村的投入，形成乡村的稳态结构，也许恰恰是能够维持长期可持续的一个重要的基础条件。通过土地综合整治可以加快乡村建设，以快速应对全球化挑战。
图片来源于新浪财经
2.既要土地也要村落，土地综合整治应重拾乡村价值
乡村价值是从乡村社会生产生活、生态环境与历史文化中不断累积起来的古老智慧，也是新时代全面实施乡村振兴战略的重要资源。土地综合整治必须要充分挖掘乡村价值的时代内涵，让乡村价值得以充分释放。
广东省的土地综合整治试点工作要求合理划定乡村“生产、生活、生态”空间格局，而对应“三生”空间，朱启臻学者和李培林学者也从生产价值、生活价值和生态价值三个角度探讨了乡村价值。
从生产价值上，乡村是适应农业生产的一种居住形态。乡村的生产价值表现在两方面，一个是农业生产，另一个是手工业生产。大量事实证明，“不要农村的农业”是不可持续的。如果人们只管种和收，土地的地力得不到维护，可持续的农业变成了没有责任的农业。一些地方出现了要耕地不要村落或要村落不要耕地的现象，人为地把农业生产与农民生活截然分开，结果是折腾了农村，伤害了农民，也危害了农业。美国农业只用了100多年，就把一块非常肥沃的土地的地力消耗殆尽了，现在开始向东方农业学习。
从生活价值上，传统村落是依据人们的需要和感受而形成的，新鲜的空气、慢的生活节奏，日出而作、日落而息，与自然节拍相吻合，这是有利于生命和人的健康的。现在城里人喜欢往乡村跑，就是因为乡村里有人们需要的生活元素或要素。
从生态价值上，乡村是介于城市与荒野自然之间的环境，换言之，乡村是处于文化与自然的极端之间的缓冲地带。没有一个城市能够缺乏乡村的支持而持续，乡村在某个意义上是被驯化后的自然，乡村体现着人类生产与自然荒野的相遇、体现着人类对自然的控制。
此外在此次疫情中，还凸显了乡村的避险价值。疫情期间中国农村确实面临一些困境，缺医少药，在村医生很少、卫生所几乎没有的情况下，乡村的疫情反而发病率低、死亡率更低。温铁军教授认为这除了因为农村的断路封村、村干们诙谐的政策宣讲，真实的原因是因为大多数打工人口有家可回、有村可回、有故乡可回，并且乡村可以有自给自足的条件。
图片来源观察者网
3.因地制宜腾退乡村土地，不伤害农民也不破坏乡村价值
合村并居被诟病最多的一个地方是对城乡建设用地增减挂钩制度的运用。城乡建设用地增减挂钩是支撑全域土地综合整治工作开展的重要政策，简单来说，就是农村建设用地退出和城镇建设用地退出相挂钩。政策初衷是为了推进城乡空间优化和土地综合整治，出发点是好的。确实也对土地节约集约使用、为扶贫搬迁工作筹集了部分资金，对支持脱贫攻坚起到了积极作用。如果在落后地区为了获得土地指标强行拆迁腾退农村土地，不仅得不偿失，还会伤害农村农民。
桂华教授认为地方政府一般是将这部分建设用地指标，用于商住用房开发而非工业建设，为了消化房地产，地方政府出台措施推动农民进城买房，客观上促进财富加速流入城市，对乡村振兴则往往益处不大，甚至起反作用。供大于求，拆村所产生的建设用地指标超过城市需求，最终，要么会增加房地产库存，要么会变成地方政府债务。
图片来源陇南西和国土资源公众号
评论员马督工认为在条件合适和农民愿意的情况下，开展城乡建设用地增减挂钩可以产生积极作用。比如高陵县的合村并居，其成功的前提原因有三点：高陵县靠近西安，土地指标值钱；土地平坦，适合大规模农业种植；高陵县较小，农民集中居住没有太大的生活变化。
学者夏柱智认为把城乡建设用地增减挂钩作为推动土地整治的资金来源是错误的。以某省比较落后的地区为例，该市希望上级政府将之列为“全域土地综合整治试点”。成为试点，意味着项目资金，意味着允许地方扩大城乡建设用地增减挂钩规模，可以获得更多土地收益。但落后农村的土地指标腾退后，在发达城市落地需要有经济发展需求来消化。否则土地节约腾出了，指标却卖不出去，得不到预期的土地收益，农民的安家费会不会低于预期？楼房质量会不会因资金短缺大打折扣？
董明磊教授同样认为该政策成为了近年来农村治理乱象的根源之一。比如江苏、江西某些地区在执行中推动农民集中居住与整治“空心房”工作出现了拆除任务指标层层加码、拆迁过急违背农民住房意愿、补偿过低且迟迟不到位、土地复垦率低等问题，这些问题给社会稳定带来了较大的风险隐患，亟须引起高度重视与解决。
因此董明磊教授提出运用城乡建设用地增减挂钩，应规范节余土地指标验收程序，对尚未完成复垦的土地禁止纳入城乡建设用地增减挂钩体系，坚持“先垦后用”，即先拆旧复垦，后建新流转。同时坚决杜绝为了城乡建设用地增减挂钩结余指标而损害广大群众利益，危害社会稳定的行为。在推行集中居住等政策时，坚持“先规划后拆迁，先安置后搬迁”。
图片来源浙江新闻网
结语
土地综合整治是加快乡村建设、乡村振兴的有利抓手和重要手段。各地在实施工作中要明白乡村不等于问题，土地综合整治不应该通过解决乡村来解决乡村问题。一些地方错误地运用了政策“一刀切”地腾退村落宅基地，这种只要耕地不要村落宅基地的做法不仅是迷信美国大农业规模经济，同时也是对乡村价值的破坏。因此发掘和认识乡村价值应成为土地整治试点工作的前提，进而才能因地制宜，突出乡村特色价值。同时夯实发展基础，统筹多样发展目标，通过分类实施，提炼模式，示范引领更多的农村农民自愿主动参与土地综合整治。
学者观点来源：
中国人民大学农业与农村发展学院教授温铁军，大疫止于村野，来源天地农大
中国人民大学农业与农村发展学院教授温铁军，乡村建设思想理论体系，来源国仁乡建；
周远波，全域土地综合整治若干问题思考，来源中国土地；
中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻，乡村有些东西必须敬畏，来源天地农大；
中国社会科学院教授李培林，《村落的终结》；
高陵县合村并居技术人员马督工，有人为“合村并居”批评山东，我想为山东说两句，来源观视频工作室；
武汉大学中国乡村治理研究中心研究人员夏柱智，山东合村并居拆农民房子的后患很大，来源新乡土；
华中科技大学中国乡村治理研究中心教授董明磊，农村治理乱象根源是“土地增减挂钩”政策，来源天地农大；
自然资源部国土整治中心的高级工程师赵庆利，全域土地综合整治试点路径探析，来源土地观察。
武汉大学中国乡村治理研究中心教授桂华，合村并居的风险，来源《新华每日电讯》
部门简介：
国地研究院以自然资源管理改革、生态保护修复、土地政策和国土空间规划体制机制为主要研究方向，为政府及自然资源、农业农村、发改部门等提供具有前瞻性和可操作性的政策建议。
责任编辑：林冬娜、邓小云
文章作者：何淑雯
文章审核：罗伟玲、邹朝晖
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